18新利luck体育:金融稳定制度架构下发挥资产管理公司作用的思路及建议

　　习总高度重视金融稳定和金融安全工作，强调“金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是的重要组成部分”。为应对百年变局、世纪疫情、地缘冲突等风险挑战，我国不断完善金融稳定制度架构，筑牢金融安全网。金融资产管理公司(以下简称“资产管理公司”)作为处置不良资产、化解金融风险的专门机构，是我国维护金融稳定和金融安全的重要制度安排，要在国家金融稳定制度架构中更好地发挥作用。

　　金融安全网在金融发展实践中不断完善。金融安全网是一国金融稳定制度的重要组成部分，一般指为了保障金融安全，由中央银行、金融监管当局和同业共同编制的具有公共性质的安全保护系统，包括审慎监管、存款保险和最后人制度。监管部门根据本国金融形势和发展状况设计并不断完善金融安全网，当金融系统内外部因素发生变化时，运用更有针对性的制度安排或工具与之适应。我国在存款基金和行业保障基金基础上设立金融稳定保障基金，双层运行、协同配合，进一步筑牢金融安全网。

　　资产管理公司是金融安全网的组成部分。1989年，美国为应对储贷危机由国会立法成立处置信托公司(RTC)，是在为储贷机构存款提供的联邦储贷保险公司资金耗尽的情况下，接替后者按市场化原则管理和处置倒闭储贷机构。处置信托公司和联邦存款保险公司密切配合，是存款保险的补充和功能升级。相比发达国家的资产管理公司多设定存续期，亚洲国家的资产管理公司通常定位为化解金融风险、推动经济转型的金融基础设施并长期运营。亚洲开发将资产管理公司视作金融安全网的一部分，称之为“和平时期的金融军”。日本整理回收公司(RCC)由日本存款保险公司持股，基本理念是作为存款保险机构的协定银行，正确且迅速地完成国民托付的公共使命，维护金融稳定。韩国资产管理公司(KAMCO)的主要股东是韩国政府和韩国开发银行，作为国家经济安全网，努力支持陷入财务困境的金融机构、企业、家庭甚至政府，与韩国存款保险公司等一同归类为为金融体系顺利运行提供必要条件的金融辅助机构。

　　资产管理公司在各国应对金融危机、维护金融稳定中发挥了重要作用。在20世纪80~90年代的多次金融危机中，美国、瑞典等发达国家，匈牙利、波兰等转型国家都成立了资产管理公司或类似机构处理银行不良资产。1997年亚洲金融危机后，韩国、日本等亚洲国家普遍成立或重组了资产管理公司。2008年全球金融危机后，英国对北岩银行进行分拆，成立了北岩资产管理公司。德国对西德意志银行进行分拆，成立第一清算机构。爱尔兰、西班牙、斯洛文尼亚均成立了资产管理公司，接收资产规模分别相当于所在国国内生产总值(GDP)的44%、10%和16%。在亚洲，哈萨克斯坦在2012年建立了问题基金(FPL)应对银行业危机，越南在2013年成立了第二家资产管理公司。从资产管理公司运行效果看，各国普遍实现不良率快速下降、危机有效化解。

　　我国资产管理公司为国有银行改革和金融稳定做出重要贡献。1997年，为应对经济快速发展中积累的一系列重大风险，在危机爆发的背景下，我国召开了第一次全国金融工作会议，通过改革整顿，防范和化解金融风险，维护国家金融安全。作为金融工作会议决定的重要事项的贯彻落实，1999年，信达、东方、长城、华融四家资产管理公司相继成立，收购处置四家国有商业银行和国家开发银行1.4万亿元不良资产。2002年，第二次全国金融工作会议提出推动国有银行改制上市。作为银行改革重组方案的一部分，国有银行再次剥离超过2万亿元不良资产，仍主要由资产管理公司处置。两次剥离不良资产使国有银行摆脱“技术性破产”，顺利完成股改上市，转变为优质银行，成功抵御了十年间两次金融危机的冲击。

　　随着金融体系发展，资产管理公司化解风险的范围从银行拓展到非银金融机构、非金融企业领域。2002年以来，在信托业、证券业风险爆发期，资产管理公司受政府及有关部门委托，参与了对一批信托公司、公司的托管、清算、重组，支持相关金融行业改革发展，维护金融市场稳定。资产管理公司还受托处置多家保险和金融租赁等高风险金融机构、大型企业集团及非法集资等风险事件，维护了区域金融稳定。

　　2017年，第五次全国金融工作会议提出服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务；党的十九大提出打赢防范化解重大风险攻坚战。在新形势下，资产管理公司紧密围绕三项任务，切实履行防范化解金融风险的职责使命，坚守主责主业，坚持守正创新，积极参与中小金融机构改革化险和重点企业集团风险化解，为新时期统筹做好重大金融风险防范化解工作提供了重要支持。

　　(一)资产管理公司从政策性机构转型为商业性资产管理公司。国际上资产管理公司一般指公共资产管理公司，多属于政策性金融机构。我国四家资产管理公司在完成政策性任务后，选择以不良资产处置为主业向市场化方向改革转型。这基于三方面考虑：一是金融风险形成具有周期性，从长期看仍然需要资产管理公司化解风险。二是在经济金融市场化改革后，防控风险要以市场化为基本原则，需要发挥市场机构作用。三是总结国内外资产管理公司的经验教训。资产管理公司如作为政策性机构，难以贴近市场一线、维持高水准人才队伍和专业能力；如作为临时性机构，往往在完成阶段性风险处置任务后功能弱化、业务收缩，并可能滋生道德风险和机会主义行为。

　　(二)资产管理公司构建发展了不良资产市场，成为中国特色金融市场体系的一部分。资产管理公司参与构建银行不良资产市场，在不良资产尽职调查、信息披露、公开转让等方面形成了具有透明度的市场规则，在债转股、拍卖、重组、化等领域进行了探索和创新，培育了不良资产评估、资产交易、法律服务等中介机构，带动了一大批不良资产专业投资者，形成了一二级分层的银行不良资产市场。相比多数国家资产管理公司只有一家或阶段性存在的情况，我国银行不良资产市场有纵深、有弹性，持续发展并长期发挥作用，以相对较低的成本和较高的效率应对不良资产周期性扩张对金融稳定的冲击。在地方资产管理公司、金融资产投资公司等新的市场主体设立后，不良资产业务和功能更加丰富，不良资产市场体系进一步发展。

　　(三)资产管理公司在市场化发展过程中，拓展了金融安全网的覆盖范围并增强了功能。相比作为政策性机构时期主要解决银行风险，资产管理公司在商业化转型后根据市场需求，不断拓展不良资产业务范围，从处置银行不良资产到处置非银金融机构、金融组织、非金融企业的各类问题资产，从处置问题资产到处置各类问题企业和问题金融机构，从处置金融机构风险到化解金融市场风险(如违约债券、股票质押风险等)和区域金融风险(如担保圈风险、地方融资平台风险、保交楼等)，不良资产业务的复杂程度和专业水平随之提升，资产管理公司成为从事各类别金融风险常态化防控的“金融”。

　　(四)资产管理公司逐步成长为提供补充性金融服务的特色金融机构。资产管理公司的不良资产业务将防控金融风险和服务实体经济结合，在推动经济转型升级的同时自身也具有了长期发展的基础。在间接融资领域，目前突出问题是信用风险上升、银企关系不够健康。资产管理公司处置不良资产，帮助银行有序出清风险的同时恢复和提升企业价值，改善银企关系。直接融资领域，股权市场重点支持的新经济企业存在抵押品不足、现金流不稳定情况，在市场竞争、地缘等因素影响下脆弱性增加。主流金融机构重点关注优质公司，缺乏对好公司遇到问题后的金融解决能力。资产管理公司通过市场化债转股等方式弥补主流金融服务短板，支持新经济发展。

　　(一)提高风险处置效率，降低处置成本，节约公共资源。风险处置资源相对有限是当前维护金融稳定面临的突出问题。2021年中央经济工作会议指出，化解风险要有充足资源，要广泛配合，完善金融风险处置机制。人民银行2022年金融稳定工作会议提出，要统筹监管资源和处置资源，强化横向协同和纵向协同，形成金融风险处置合力。化解风险的资源既包括各类公共资金和社会资金，也包括专业机构和人才，如资产管理公司。化解金融风险要充分利用好有限的资源。资产管理公司处置过各类不良资产、问题企业、高风险金融机构和风险事件，具有丰富经验和较强的专业能力，可以采用更优处置方式，降低问题企业、政府和纳税人成本，提高处置效率，节约公共资源。

　　(二)形成“政府+市场”合力，有序处置重大风险。破解大型金融机构“大而不能倒”是维护金融稳定的难题。我国随着经济的发展，一些非金融大型企业或由于负债规模大、融资来源广、与金融市场联系紧密，或由于互联网模式带来的风险传染性增强，同样可能形成重大风险隐患。中小金融机构、地方融资平台由于同质性较强等原因也容易引发风险传染。这些重大风险处置具有高度综合性、复杂性，风险判断、策略选择、方案设计和具体实施都会影响到最终效果，需要发挥政府和市场的合力。国际上资产管理公司被称为联系政府和市场之间的桥梁。如果政府负责监督、决策和必要的出资，资产管理公司协调各类专业机构，提出风险处置方案，配合政府及有关部门实施，则有助于实现重大风险有序处置，并提高风险处置透明度。北大方正、锦州银行等风险处置初步应用了“政府/金融管理部门+专业机构”这一模式，并取得了较好效果。

　　(三)在金融风险化解阶段充分发挥市场机构作用。我国《金融稳定法(草案征求意见稿)》从金融风险的事前防范、事中化解、事后处置分别展开。其中，对公共资金的使用有明确规定和限制，主要用于风险处置阶段。资产管理公司在政策性业务时期，主要从事风险处置包括不良处置和高风险金融机构托管清算；转型为商业性机构后，通过债务重组、、兼并重组、夹层投资、过桥融资、阶段性持股等投资投行手段，在金融风险化解阶段发挥作用。当企业或金融机构发生财务状况恶化、监管指标异常波动等风险情形时，企业的金融服务可能出现中断，金融机构的经营活动受到冲击。资产管理公司在这种情况下基于自身风险控制开展市场化救助，从而在压实企业自救主体责任的前提下，更好地贯彻自救与他救结合、市场救助先于政府救助的风险化解原则。

　　(四)在金融风险处置阶段完善市场退出机制。国际货币基金组织将金融机构退出机制也作为金融安全网的一部分。资产管理公司通过提供咨询顾问和托管清算服务、处置不良资产、股权投资等方式参与高风险金融机构处置。我国企业和金融机构破产制度需要完善。其中，破产重整具有保市场主体、保就业、恢复和提升企业价值的重要功能，已成为出险大型企业、上市公司、债券发行人的主要处置方式，金融机构风险处置也在采用。目前我国破产重整市场金融服务不足，需要进一步提升重整的质量和效率。资产管理公司在处理重整涉及的复杂债权债务关系及各种瑕疵问题方面具有专业优势，可以收购债权、共益融资、重整投资、担任破产管理人等多种方式参与重整，成为我国重整市场的重要参与者和建设者。

　　(一)将资产管理公司作为金融安全网的组成部分，加强对风险处置各类资源的统筹。建议将资产管理公司纳入风险处置资源，在《金融稳定法》等制度文件中，加强资产管理公司等市场机构与风险处置其他各方的衔接配合，形成风险处置合力，在重大金融风险处置的方案设计和实施中更好地发挥资产管理公司的作用。对于市场可以化解的风险，尽量由市场机构化解；对于不能完全依靠市场化解的风险，各方协商制定风险处置方案，可通过政府及公共资金介入弥补资金缺口，使风险处置以市场化方式实施；对于政府或监管部门、保障基金接管处置的重大风险，可通过委托、招标等方式由资产管理公司专业化处置不良资产。

　　(二)更好地发挥资产管理公司前瞻化解金融风险的作用，合理拓宽不良资产业务范围。对金融风险早防范、早化解，则成本较低、效果更好。目前，不良资产主要由金融机构从自身风险角度认定。由于金融机构信息共享不充分、风控措施不同及政府协调等因素，可能企业风险已经很高，但相关资产未被认定为不良资产。另外，一旦金融机构认定为不良资产，可能形成一致性信用收缩，加速风险暴露扩散。2022年6月6。